清朝养廉银制度是什么样的 雍正为何推行这个制度

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雍正创立养廉银制度,从耗羡归公中拿出一部分钱来发放给各级官员,通过增加官员的收入,使得官员不愿意冒险去贪腐,从而避免贪腐。

在养廉银制度全国推广后,便成为清朝官员重要的收入来源,经雍正、乾隆两朝的规范,成为定制。

一、雍正改革时,为何推行厚俸的养廉银制度?

(一)清朝时期官员正俸普遍偏低

由于明朝时期采取的是薄俸的制度,由于缺乏监管,到明朝末期几乎成了无官不贪的局面,清朝初期,并没有积极吸取了明朝时期的教训,依然实行的是薄俸制度。

清朝入关后,在官员俸禄上参考的是明朝官员俸禄,顺治在继位初议定官员俸禄时便称:“仍照故明例”。

然而明清时期,大量白银涌入中国,导致物价飞涨,清朝时白银的购买力已经远不如明朝,而清朝时官员的吃喝用度明显比明朝要大,因为清朝的幕僚、家丁都是由官员自己来开支。

雍正时期著名的清官李卫在担任浙江巡抚时,给雍正帝上奏时,讲到自己一年花费需要八千余两,巡抚作为二品官员,额定俸禄只有155两,可见官员的经济状况很容易出现问题,到康熙末年,贪腐之风盛行。

到雍正登基后,面临官吏贪腐严重,钱粮亏空严重,国家财政困难,雍正进行了一系列的改革措施,在实行重典的同时,决定采取厚俸的方式来试图让官员减少贪腐。

(二)清朝是人情社会,礼尚往来的花费很多

清朝大部分官员都有送礼的惯例,甚至还产生了“打秋风”这样索贿的行为,到清朝中期,送礼名目繁多,数额巨大。

雍正时期,江苏巡抚印务何天培的奏折中写道:

闻向日馈送巡抚节礼诸项,正数之外,又有堂礼、随礼、绸缎礼、契食礼。其他赞营属印、请托题调、扣克规例、滥准词讼,盈千累万。

总之,逢年过节不给上司送礼,还想升官?

“夫下属既送节礼以取悦上司,则有所恃。而生其挟制,必至肆行无忌,上司即有所闻,亦碍于情面,徇隐不言。”

(三)低俸禄下,严重影响官员的积极性

官员的俸禄过低,必然影响官吏的积极性,降低行政效率,在缺乏监管的情况下,清官生活拮据,又不能给上级送礼,升迁也无望,而贪官则利用贪腐得到的钱用来行贿上级,反而能够达到升官的目的。

官员能升多高,取决于向上级行贿多少,在升官后,他们更忙着疏通关系网络,而不是将精力用在政务上。

监察御史赵禧因此喊出:“俸禄不增,贪风不息,下情不达,廉吏难支”。

这些官员在雍正重典的情况下,很多官员选择明哲保身,而大部分官吏都是“念念只营功名,时时只顾身家,时刻只虑子孙,而国家之安危,民生之休戚,毫不相关”。

在这样的背景下,雍正出台了养廉银制度。

二、养廉银制度跟火耗归公制度之间的关联

雍正之所以推行养廉银制度,其实和雍正时期实行的火耗归公政策密不可分。

(一)征税衍生出的“火耗“,成为官员重要收入来源

明朝张居正实行一条鞭法后,政府税收不收实物,只收白银,此举的好处很多,但是弊端也是存在的,那就是百姓在缴纳白银后,政府要对白银进行熔炼,这必然会导致一些损耗。

为了弥补这一损耗,各级官府都要求百姓在纳税时,多缴纳一部分银子来弥补损耗,这部分被多收的钱被称为“火耗”。

火耗的产生,是地方政府与老百姓约定成俗的产物,一般来说,碎银在熔炼过程中损耗的部分会有1%到2%的占比,地方政府为了不亏本,都会多收一部分,多余的部分就可以留下,这部分钱被称为耗羡。

清朝一直对火耗采取严厉制止的态度,但是在实际执行过程中,也不得不对地方官员妥协。

康熙帝曾对河南巡抚鹿祐谕云:“所谓廉吏者,非分文不取也。若无纤毫所私,则居常日用及家人胥役,何以为生。州、县官止取一分火耗而不取其他,便可称好官。若一概纠摘,则属吏不可胜参。”

(二)火耗归公,触犯了官员的利益,用养廉银给予补偿

在得到统治者的默许后,地方政府为了获取更多的收入来截留,或者干脆据为己用,便不断增加火耗的比例,到后来,火耗的比例甚至比税收都多。

火耗逐渐成为一项难题,朝廷得不到这笔收入,而老百姓却被肆意征收,当时有人说道:“下之财,尽没于火耗,是皇上之天下,其财半入于有司。”

在这样的情况下,雍正决定实施耗羡归公的政策。

雍正的想法是,将这部分不透明的收入收归朝廷,使得收费透明化,以此来减轻百姓的负担,增加政府的税收。

但是这样做自然是需要面临很大的阻力的,因为耗羡原本被官员占据,朝廷想要收缴,无异于从官员手里夺食,所以雍正刚提出,便遭到激烈的反对,即便雍正本人也没有把握能推行成功。

为了使官员同意,雍正才推出了养廉银制度,相当于一种耗羡归公后的变相补偿。

三、养廉银制度到了清末时期为何会失去作用

养廉银制度刚开始施行的时候成效显著,为何后来就出现那么多的弊端呢?

(一)养廉银的来源本身就不合理,不是国家的合理税收来源

养廉银是与火耗归公并行的制度,从根本上来说,火耗本身就是一种不合理的收费方式,清政府未能将其彻底取消,反而将其合法化,丧失了制度实行的初衷。

雍正实行养廉银与火耗归功是权宜之计,他曾表示:“钱粮之加耗羡,原非应有之项。朕勤求治理,爱养黎民,本欲将此项悉行禁革。”

在国家财政充裕后,就应该改变这一制度,但是清朝统治者坐享其成,不愿意继续深层次的改革,官员在失去这份额外收入后,便会继续想方设法从百姓那里搜刮钱财。

(二)俸禄体系不合理,养廉银终究不能代表俸禄

养廉银的出现是为了弥补俸禄体系出现的偏差,也就是说,俸禄应该是官员收入的主要渠道,养廉银是辅助渠道。

然而养廉银推广后,却出现了本末倒置,按照清朝巡抚每年的俸禄155两来作参考,在实行养廉银制度后,巡抚的养廉银高达3万两左右,养廉银是俸禄的200倍之多。

在这样的情况下,官员便不把俸禄放在眼里,其收入完全依靠额外渠道,使得朝廷失去了一项对官员的管理作用。

(三)养廉银取之于民,用之于己,跟耗羡归己换汤不换药

在雍正的养廉银制度构想中,是将火耗收归中央后,然后从国家税收中拿一部分钱来逐级发放给官员。

然而在具体实施过程中,养廉银基本是取自于哪里,用之于哪里。

领养廉银的官员和交火耗的人发生了直接关系,在乾隆时期,不但没有发现其中的隐患,反而让州县以下各官养廉基本上采取就近发放,这必然给地方官员的贪污留有操作空间。

(四)养廉银分配并不合理,导致官员分配不均

养廉银制度实施,毕竟是自上而下的改革,在具体实施过程中出现很大的问题,比如巡抚一级的高官,每年的养廉银高达三万多两,而低级官员只有400两,两者相差极为悬殊。

正常来说,当初出现火耗的时候,便是基层官员出的馊主意,他们是最大受益者,然而养廉银制度的设立,却肥了地方高级官员,饿了地方低级官员,而低级官员才是直接与老百姓打交道的。

为了获取收益,这些中低级官员必然要继续想办法从百姓那里进行压榨。

除此之外,原来的小吏被直接排挤出养廉银体系外,小吏想要生存,必然更加盘剥百姓。

总结:

一项制度的推行,必然要考虑它在实际运行中可能出现的各种问题,而且也要不断深化推进,尤其应该加大监管力度。

厚俸养廉的前提必然是有赖于严格的监督,没有一个完整的监督体系下的厚俸,单纯的依靠官员自我克制显然是不够的。


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